Обговорення війни расії проти України



продолжения усилий, которые были жизненно важны для поддержания украинского сопротивления, и 3,9 миллиарда долларов для поддержания сил США, развернутых в Европе. Пакет также содержит около 16 миллиардов долларов для экономической поддержки Украины, глобальной гуманитарной помощи и широкого спектра международных программ, а также 2 миллиарда долларов для долгосрочной поддержки союзников по НАТО и программ модернизации МО.

Хотя некоторые элементы пакета помощи будут доступны быстро, для полной реализации многих потребуются годы. Это поднимает вопросы о том, почему долгосрочные элементы не могли пройти через регулярные процедуры одобрения Конгресса и бюджета.

Новая хронология

Ключевое изменение заключается в том, что график этого пакета помощи подразумевает ожидание длительной войны. Предыдущие пакеты помощи были рассчитаны на несколько недель. Никто не знал, как долго может продолжаться война и продержится ли Украина. Так, пакеты были объявлены 25 февраля, 12 марта, 16 марта, 5 апреля, 13 апреля, 21 апреля и 24 апреля. Этот пакет ломает эту модель. Вместо того, чтобы ждать несколько недель, этот пакет идет до 30 сентября, конца финансового года.
Более высокий уровень помощи

В течение первых пяти недель конфликта военная поддержка Украины составляла в среднем около 30 миллионов долларов в день (без учета экономической и гуманитарной поддержки и расходов на американские войска, развернутые в Европе для кризиса). В апреле серия пакетов помощи на 800 миллионов долларов подразумевала уровень 100 миллионов долларов в день. Этот пакет увеличивает уровень помощи до $135 млн в день.

Помощь со стороны США, НАТО и других стран была жизненно важна для того, чтобы Украина могла поддерживать свои силы в боевых действиях в течение почти трех месяцев. Силы в бою нуждаются в постоянном потоке боеприпасов и поставок. Без них боеспособность снижается и в конечном итоге рушится. Предоставление основных видов оружия, первоначально советского, а недавно стандартного для НАТО, позволило украинским войскам восполнить потери и нарастить дополнительную боевую мощь. Итог: без этих пакетов помощи русские были бы на границе Польши и Румынии.
Краткосрочная военная помощь Украине

Пакет содержит 19 миллиардов долларов краткосрочной военной помощи в трех категориях, хотя есть много очевидных совпадений в том, что делают категории.

Инициатива по содействию безопасности Украины (USAI, 6 миллиардов долларов): Этот специальный фонд, созданный в 2016 году Законом о национальной обороне (раздел 1250), обеспечивает обучение, оборудование, оружие, материально―техническую поддержку, поставки и услуги, заработную плату и стипендии, поддержку и разведывательную поддержку военных и национальных сил безопасности Украины - то есть практически все, что может понадобиться Украине. USAI - это переводной счет, а это значит, что МО позже решит, куда пойдут деньги. Конгрессу обычно не нравились счета переводов, потому что они выглядят как "слякотные фонды", где Конгресс имеет меньше контроля над тем, как в конечном итоге тратятся деньги. Законодательный язык требует, чтобы МО отчитывался перед Конгрессом за 15 дней до любых переводов. Теоретически Конгресс может заблокировать такие переводы, но это трудно сделать политически и процедурно.

Проблема USAI заключается в том, что возможности, которые он финансирует, могут занять некоторое время, чтобы доставить украинским фронтовым силам. В то время как поставки и услуги можно приобрести быстро, производство нового оборудования занимает месяцы или годы.

Пополнение запасов вооружений США ($9 млрд): Это обеспечивает деньги для МО для замены предметов, отправленных в Украину в прошлом или в будущем. В пресс-релизе Белого дома говорится об артиллерии, бронетехнике, противотанковых и противовоздушных средствах. DOD не обязательно заменяет предметы, подобные подобным, но может заменить аналогичные возможности там, где предыдущие предметы недоступны или устарели. Сумма (9 миллиардов долларов) почти в три раза превышает заявленную стоимость просадки оборудования, предоставленного на сегодняшний день (3,3 миллиарда долларов), что означает, что замена будет более дорогой и что в будущем будет дополнительная просадка. Как и в случае с USAI, министр обороны должен уведомлять комитеты по обороне Конгресса о деталях таких передач не менее чем за 15 дней до любой такой передачи.
Примечание: Существует разница между полномочиями по сокращению и финансированием. С разрешения Конгресса президент имеет право сокращать запасы оружия и отправлять его в дружественные страны, такие как Украина. Однако финансирование для замены этих потерянных запасов должно предоставляться отдельно. Минобороны использовало деньги из более раннего дополнения для замены оборудования, отправленного в Украину, но эти деньги, по-видимому, заканчиваются. Это дает средства для продолжения пополнения запасов. Полномочия на дополнительную просадку предоставляются отдельно (см. ниже). Администрация не предоставила подробного отчета о сокращении или дополнительном финансировании.

Программа иностранного военного финансирования ($ 4 млрд): Эта программа, управляемая Государственным департаментом, позволяет Украине и другим странам покупать новую военную технику, а не просто получать товары из существующих запасов. Однако это долгосрочное усилие, поскольку закупки крупных систем вооружений имеют многолетний срок выполнения. Закупка небольших товаров происходит быстрее, но все равно занимает месяцы или годы.

Финансирование военного ответа США ($3,9 млрд)

Соединенные Штаты направили в Европу около 10 500 военнослужащих и сейчас проводят ротацию этих сил. Эти силы были направлены, чтобы заверить восточных союзников по НАТО в том, что Соединенные Штаты поддерживают их в кризисе, и препятствовать любому российскому авантюризму против Восточной Европы. Развертывание сил влечет за собой дополнительные расходы на операции и льготы персоналу, поэтому необходимы дополнительные средства, чтобы другие программы МО не были сокращены, чтобы компенсировать более высокие расходы.

Одним из сюрпризов в этой категории является закупка дополнительной ракетной батареи Patriot. Поскольку США не потеряли ни одного такого оборудования, это будет либо расширение структуры вооруженных сил, либо замена системы, предоставленной союзнику (возможно, Польше). В любом случае на ее реализацию уйдет несколько лет. В бюджетных документах указано, что срок выполнения такой закупки составляет 24-36 месяцев.

Военная поддержка союзников и партнеров/Усиление военного потенциала США

Некоторые элементы пакета помощи поддерживают союзников и партнеров, пострадавших от конфликта в Украине, в то время как другие являются общим усилением военного потенциала США. Однако все эти усовершенствования потребуют много времени для реализации.

Помощь дружественным иностранным государствам (500 миллионов долларов): В соответствии с 10 USC 331 Соединенные Штаты могут предоставить материально-техническую поддержку, оборудование и обучение дружественным странам. Деньги в этом пакете, вероятно, возмещают союзникам и партнерам оборудование, которое они отправили в Украину. У многих восточноевропейских союзников по НАТО была техника, оставшаяся с советских времен ― танки Т-72, системы ПВО С-300, самолеты и вертолеты. Поскольку украинцы уже управляют системами, им не нужно специальное обучение или логистические трубопроводы, чтобы немедленно использовать оборудование. Передача этого оборудования была беспроигрышной. Украина получает дополнительное оборудование взамен потерь. Восточноевропейские союзники избавляются от старого оборудования советских времен и могут покупать более новое оборудование стандарта НАТО. Оборонная промышленность США может продавать больше продукции.

Увеличение "критических" запасов боеприпасов (500 миллионов долларов): Война в Украине показала ценность больших запасов боеприпасов, но боеприпасы часто плохо конкурируют в бюджетном процессе. Они не видны и не работают в мирное время, как корабль, танк или самолет, но сидят в безопасных убежищах до тех пор, пока это необходимо. Это финансирование позволит закупить ракеты, не имеющие прямого отношения к конфликту в Украине, а вместо этого подготовиться к широкому спектру конфликтов, таких как против Китая. Однако для того, чтобы эти усилия были выполнены в полном объеме, потребуются годы. Сроки выполнения большинства ракетных программ составляют от 18 до 24 месяцев.

Закон об оборонном производстве ($600 млн): Это будет способствовать расширению базы ракетного производства и, согласно уставной формулировке, "расширению внутреннего потенциала стратегических и критически важных полезных ископаемых". Первое облегчило бы производственные ограничения, такие как в настоящее время испытываемые при восстановлении запасов ракет Javelin и Stinger. Последняя, похоже, нацелена на редкоземельные минералы, которые нужны для самых разных технологий, включая оружие, но которые США получают в основном из Китая. В Соединенных Штатах есть редкоземельные месторождения в изобилии, но они не добываются из-за затрат и экологических ограничений. Оба усилия кажутся стоящими, но для их реализации потребуются годы. Действительно, разработка новых шахт может занять более десяти лет.

Исследования и разработки (R & D) (364 миллиона долларов): Цель этого финансирования расплывчато описывается законодательным языком как "реагирование на ситуацию в Украине и связанные с этим расходы". В описании конгресса упоминается одно конкретное использование ― сделать американское оборудование более экспортным (50 миллионов долларов). Это кажется разумным, учитывая чувствительность некоторых технологий и необходимость взаимодействия с сопоставимыми системами союзников и партнеров. Однако выполнение этого и всех исследований и разработок, вероятно, займет годы. Исследования и разработки по своей природе являются долгосрочными усилиями.

Дополнительные полномочия на просадку

Закон повышает установленный законом предел полномочий на просадку (22 USC 2318) на 11 миллиардов долларов, что позволяет президенту отправлять оборудование в дружественные страны, такие как Украина, из существующих запасов США. Предоставив такой большой объем полномочий, администрации не нужно будет долго возвращаться в Конгресс и тем самым ускорить процесс предоставления поддержки. Поскольку это полномочия делать что-то в будущем, а не предоставление фактического оборудования или финансирования, это не является предоставленной в настоящее время военной поддержкой.

Неясно только, как этот орган по просадке работает с недавно принятым законодательством о ленд-лизе, которое делает, по сути, то же самое. Поскольку ленд-лиз основан на фикции ― что оборудование в конечном итоге будет возвращено Соединенным Штатам ― президент может полагаться в первую очередь на полномочия по сокращению.

Гуманитарная и глобальная помощь

Около 16 миллиардов долларов из этого пакета предназначены для гуманитарной помощи, общей поддержки украинского правительства и усилий по смягчению последствий войны во всем мире. Как и в случае с военными программами, есть некоторое совпадение в категориях. (Примечание: “Законодательный язык” относится к тексту в “Дополнительном законе о дополнительных ассигнованиях Украины 2022 года”, а “объяснение конгресса” относится к трехстраничному документу, в котором обсуждаются элементы дополнительного.)

Помощь миграции и беженцам ($350 млн): Похоже, это призвано помочь странам Восточной Европы, в частности Польше, справиться с массой украинских беженцев, покинувших родину из-за войны.

Международная помощь в случае стихийных бедствий (4,3 миллиарда долларов): согласно уставной формулировке, это "ответ на гуманитарные потребности в Украине и в странах, затронутых ситуацией в Украине”. Объяснение конгресса заключается в том, что это обеспечит “чрезвычайную продовольственную помощь людям во всем мире, страдающим от голода в результате конфликта в Украине и других неотложных гуманитарных потребностей населения и общин внутри Украины”. Население в Африке особенно пострадало от перебоев с поставками продовольствия из Украины и России, поэтому большая часть помощи, скорее всего, пойдет туда.

Экономическая поддержка (8,8 миллиарда долларов): Законодательная формулировка (название пять) указывает, что это обеспечивает "помощь Украине и странам, затронутым ситуацией в Украине, в том числе для программ по борьбе с торговлей людьми". Объяснение конгресса фокусируется на бюджетной поддержке украинского правительства, где нормальный сбор доходов, вероятно, нарушен. Информационный бюллетень Белого дома также включает противодействие российской дезинформации и поддержку малого и среднего агробизнеса в Украине. Законодательная формулировка предусматривает, что 760 миллионов долларов "могут быть предоставлены для предотвращения отсутствия продовольственной безопасности и реагирования на нее". Согласно информационному бюллетеню Белого дома, 500 миллионов из них могут пойти американским фермерам.

Гуманитарная помощь ($900 млн): Это положение поддерживает украинских беженцев в США. Это стало спорным, потому что некоторые интерпретировали это положение как поддержку любого беженца. Однако законодательный язык ясен, что он распространяется только на людей из Украины и не дает человеку права на статус постоянного жителя.

Военные преступления и торговля людьми (400 миллионов долларов): Название пять финансирует усилия "по документированию и сбору доказательств военных преступлений и преступлений против человечности, совершенных правительством Российской Федерации в Украине". Это кажется вполне разумным, поскольку успешное судебное преследование требует тщательного сбора доказательств. Он также финансирует программы по борьбе с торговлей людьми, как и две другие программы в пакете.

Дипломатические программы (190 миллионов долларов) / Международный контроль над наркотиками и правоохранительные органы (400 миллионов долларов) / Безопасность посольств (110 миллионов долларов) / Нераспространение и разминирование (100 миллионов долларов): эти положения финансируют увеличение дипломатической деятельности Государственного департамента в Украине и во всем мире, а также различные специализированные программы. Хотя это оправдано событиями в Украине, формулировка достаточно гибкая, чтобы финансирование могло охватывать широкий спектр проектов.

Международные организации ($650 млн): $500 млн - для Европейского банка реконструкции и развития и $150 млн - для Глобальной программы сельскохозяйственной и продовольственной безопасности.

Отслеживание собственности российских олигархов (52 миллиона долларов):  В разделе 601 Министерство финансов получает деньги “для отслеживания российской финансовой деятельности, включая ... выявление истинного бенефициарного владельца”. Похоже, что Соединенные Штаты идут за этими великолепными яхтами олигархов.

Надзор

Несмотря на критику по поводу отсутствия надзора и контроля, пакет включает увеличение ресурсов для генерального инспектора Государственного департамента (4 миллиона долларов), генерального инспектора Агентства США по международному развитию (USAID) (1 миллион долларов) и указания Министерству обороны периодически отчитываться о своей деятельности. Эти положения дают некоторую гарантию того, что средства будут потрачены по назначению. Украинское правительство, несмотря на многие замечательные действия в последние несколько месяцев, до войны было печально известно своей коррупцией.

Проблема "елки"

Управление управления и бюджета (OMB) всегда настороженно относится к дополнительным ассигнованиям. Согласно политике, дополнительные ассигнования предназначены для "чрезвычайных и непредвиденных" ситуаций. Ураганы - классический пример, но ранние стадии конфликтов также непредвиденны. Если правительство хочет быстро и эффективно реагировать на чрезвычайные ситуации, то иногда деньги должны предоставляться вне регулярного цикла. Тем не менее, OMB также очень хорошо знает, что дополнительные ассигнования становятся "рождественскими елками", на которые сторонники могут повесить инициативы, которые не финансировались в рамках регулярного цикла. Многие элементы, описанные выше, имеют вид “елочных украшений”.

Одним из проявлений проблемы “елки” является длительный расход некоторых предметов в упаковке. По оценкам Бюджетного управления Конгресса, около 5 миллиардов долларов из 40 миллиардов долларов будут потрачены в этом финансовом году и в следующем (2022 и 2023 финансовые годы). Однако 14 миллиардов долларов будут потрачены в 2026 финансовом году и после, в то время как некоторые деньги не будут потрачены до 2031 финансового года.

Заглядывая в будущее

Существует сильная двухпартийная поддержка помощи Украине. Она находится на передовой против агрессии, и успешная оборона укрепит НАТО и уменьшит шансы будущих конфликтов. Кроме того, война, похоже, будет продолжаться, поэтому имеет смысл иметь пакет помощи, рассчитанный на пять месяцев. Это избавляет от необходимости предоставлять новый пакет каждые несколько недель, но не распространяется настолько далеко, чтобы запрашивать деньги, которые могут никогда не понадобиться.

Можно задаться вопросом, должны ли все эти деньги поступать через дополнительные ассигнования, которые получают меньше обзора, чем обычные ассигнования. Например, по этому пакету не было ни одного слушания, в отличие от обычных процессов авторизации и выделения средств МО, которые имеют несколько слушаний и обширные обсуждения. Долгосрочные статьи можно разумно оставить на регулярный цикл.

Кроме того, большая сумма денег, предоставляемая, может потребовать большего контроля, чем могут обеспечить существующие структуры. Конгресс и администрация, к их чести, включили некоторые из них в пакет, но этого может быть недостаточно. Возможно, была бы уместна такая структура, как Специальный генеральный инспектор по восстановлению Афганистана (СИГАР).

Марк Ф. Канчиан является старшим советником Программы международной безопасности в Центре стратегических и международных исследований в Вашингтоне, Округ Колумбия.

Комментарий подготовлен Центром стратегических и международных исследований (CSIS), частным, освобожденным от налогов учреждением, специализирующимся на вопросах международной государственной политики. Его исследования являются беспартийными и непатентованными. CSIS не занимает конкретных политических позиций. Соответственно, все взгляды, позиции и выводы, выраженные в данной публикации, следует понимать исключительно как взгляды автора(ов).